Schrif­te­lijke vragen Gevolgen voor Utrecht rech­ter­lijke uitspraak Mili­eu­de­fensie vs. de Neder­landse Staat

Indiendatum: 8 sep. 2017
Antwoorddatum: 12 okt. 2017

Schriftelijke vragen 102/2017

Op 7 september 2017 deed de rechter uitspraak in het Kort Geding voor gezonde lucht van Milieudefensie tegen de Nederlandse Staat. Milieudefensie werd hierbij volledig in het gelijk gesteld. Dit betekent dat de overheid alles in het werk moet stellen om op zo kort mogelijke termijn overal in Nederland aan de Europese luchtkwaliteitswet te voldoen.

Twee van de punten uit het vonnis luiden als volgt:
5.2. gebiedt de Staat om vooruitlopend op een luchtkwaliteitsplan binnen twee weken na de betekening van dit vonnis alle locaties in Nederland te identificeren waar op basis van de RIVM-inzichten nog sprake is of zal zijn van (te verwachten) overschrijdingen van de grenswaarden voor NO2 en PM10;
5.3) verbiedt de Staat met onmiddellijk ingang na de betekening van dit vonnis elke maatregel te (doen) treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal leiden;

In Utrecht zijn veel lokale maatregelen genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren, zoals de eerste milieuzone voor personenauto’s in Nederland, het mobiliteitsplan Slimme Routes, Slim Regelen, Slim bestemmen en het actieplan Schoon Vervoer. Maatregelen van het Rijk werken dit beleid echter tegen, zoals het verhogen van de maximumsnelheid op snelwegen naar 130km/u, de voorgenomen verbreding van de A27 en het gebrek aan medewerking voor uniforme bebording voor de milieuzone. Wij zien de uitspraak van de rechter als steun voor de Utrechtse lobby richting het Rijk. Naar ons inzien betekent dit dat er maatregelen die leiden tot mogelijke verdere overschrijding of hernieuwde overschrijding van de EU-norm niet meer getroffen mogen worden.

Naar aanleiding van deze rechterlijke uitspraak hebben de fracties van Partij voor de Dieren, ChristenUnie, GroenLinks en PvdA de volgende vragen:

Alvorens de vragen te beantwoorden duiden wij de uitspraak van de voorzieningenrechter. In de uitspraak maakt de voorzieningenrechter duidelijk dat de Nederlandse Staat meer moet doen om de overschrijdingen van de grenswaarden voor luchtkwaliteit uit de Wet milieubeheer op korte termijn op te lossen. Het huidige NSL voldoet volgens de voorzieningenrechter niet. De uitspraak verplicht de Staat tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan waarmee diverse lokale knelpunten worden opgelost. Het Rijk mag geen maatregelen treffen die er – naar de verwachting van het RIVM – statistisch toe leiden dat knelpunten blijven voortbestaan of tot hernieuwde knelpunten kunnen leiden. Dit is voor het eerst dat een rechter aangeeft dat niet kan worden volstaan met het voldoen aan de Europese grenswaarden, maar dat ook potentiële nieuwe overschrijdingen moeten worden voorkomen. De gemeente Utrecht streeft al jaren naar verbetering van de luchtkwaliteit onder de grenswaarden vanwege onzekerheidsmarges maar ook vanwege de gezondheid. In Utrecht streven we naar het voldoen aan de WHO-advieswaarden voor fijn stof (motie 2015 M78). De verschoning van de luchtkwaliteit gaat de laatste jaren minder snel dan verwacht, onder andere door tegenvallende verschoning van het wagenpark (bijvoorbeeld door ‘dieselgate’). Mede daarom hebben wij de afgelopen jaren kritisch gereageerd op besluiten van het Rijk die de luchtkwaliteit verslechteren, zoals de snelheidsverhoging op de A12 naar 130 km per uur. Hiermee wordt immers de beperkte verschoning gedeeltelijk teniet gedaan. Het is mogelijk dat de uitspraak van de civiele rechter in dit kort geding - om geen maatregelen te treffen die naar verwachting tot nieuwe knelpunten kunnen leiden – wordt overgenomen door de bestuursrechter en daarmee leidend wordt voor toekomstige uitspraken.

Uit de lijst met overschrijdingen van de Europese grenswaarden die de Staatssecretaris op 22 september jongstleden openbaar heeft gemaakt, blijkt dat er nog overschrijdingen bestaan. Het Rijk is verplicht om deze op zo kort mogelijke termijn op te lossen. In deze lijst zijn nog geen extra locaties opgenomen die vallen onder een statistisch te verwachten overschrijding. De lijst zou daardoor langer worden. De Staat is tegen dit onderdeel in beroep gegaan.

Wij hebben een voorkeur voor maatregelen met generieke effecten die leiden tot een algehele verlaging van de (achtergrond)concentraties. Dit werkt - met het oog op gezondheidswinst - beter dan een overschrijdingsgerichte benadering, die vaak leidt tot het verplaatsen van (potentiële) overschrijdingen (waterbedeffect). Dit zal ook onze inzet zijn als de Staatssecretaris ons vraagt om mee te werken aan het nieuwe luchtkwaliteitsplan. Lokale maatregelen zijn alleen effectief en duurzaam in combinatie met maatregelen die de achtergrondconcentratie verminderen.

Antwoorden:

1. Hoe interpreteert het college deze rechterlijke uitspraak en de gevolgen hiervan voor projecten in Utrecht?

De rechter verplicht de Staat tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan, op basis van de te identificeren locaties waar sprake is van (te verwachten) overschrijdingen van de grenswaarden voor NO2 en PM10. Dit plan dient zodanige maatregelen te bevatten dat, voorspelbaar en aantoonbaar, op de kortst mogelijke termijn wordt voldaan aan de grenswaarden voor NO2 en PM10. Tevens verbiedt de rechter de Staat met onmiddellijke ingang maatregelen (te doen) treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 leiden. De uitspraak richt zich uitsluitend op de verantwoordelijkheid van de Staat voor de verbetering van de luchtkwaliteit en heeft geen directe gevolgen voor projecten in Utrecht (zie ook antwoord 5).

Het RIVM moet binnen 14 dagen na de uitspraak een overzicht aan de minister leveren van de plaatsen waar sprake is of zal zijn van (te verwachten) overschrijdingen van de grenswaarden voor NO2 en PM10.

2. Is het college bereid om bij het RIVM of de minister dit overzicht op te vragen en zo inzicht te krijgen of naast de knelpunten die genoemd zijn in de gemeentelijke monitoringsrapportage luchtkwaliteit, mogelijke overschrijdingen ook in de gemeente Utrecht te verwachten zijn?

Ja. De Staatssecretaris van IenM heeft op 22 september jongstleden een brief aan de Kamer gestuurd, waarbij een bijlage is meegestuurd met de overschrijdingen van grenswaarden in het jaar 2016 voor stikstofdioxide en fijn stof (PM10). Voor Utrecht is hierin voor het jaar 2016 één overschrijding (rekenpunt 15635015) opgenomen van de jaargemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide: langs de Graadt van Roggenweg. De brief van de Staatssecretaris en de bijlage met overschrijdingen zijn
bijgevoegd. Op deze lijst staan geen locaties opgenomen met concentraties net onder de grenswaarden (potentiële overschrijdingen).

3. Zo nee, waarom niet? Zo ja, kan het college dit overzicht van mogelijke overschrijdingspunten in Utrecht delen met de raad?

Ja, zie antwoord op vraag 2.

4. Wat betekent de uitspraak voor de (potentiële) overschrijdingen van de jaargemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide zoals genoemd in de gemeentelijke Monitoringsrapportage lucht 2016?

Uit de lijst van knelpunten die de Staatssecretaris aan de Kamer heeft gezonden blijkt dat er in Nederland nog een groot aantal overschrijdingen van de Europese grenswaarden bestaat. Op deze lijst komt in Utrecht - voor het jaar 2016 - één knelpunt voor (langs de Graadt van Roggenweg). Dit knelpunt was ook in 2015 aanwezig en staat vermeld in de gemeentelijke Monitoringsrapportage Luchtkwaliteit 2016.

We verwachten dat de gemeentelijke Monitoringsrapportage 2017 (over het jaar 2016) ongeveer hetzelfde aantal potentiële overschrijdingen (tussen 38 en 40,5 ?g/m2) zal laten zien als over het jaar 2015. De rapportage over 2015 laat als potentiële overschrijdingen zien: Catharijnesingel, Cartesiusweg, Ds. Martin Luther Kinglaan, Europalaan, Graadt van Roggenweg, Oudenoord, Papendorpseweg, Reactorweg, Smakkelaarsveld, Weerdsingel en de Weg der Verenigde Naties. We zullen er bij de Staatssecretaris op aan dringen om in het op te stellen luchtkwaliteitsplan ook de potentiele overschrijdingen in beeld te brengen en met name in te zetten op generieke maatregelen om te komen tot verlaging van de achtergrondconcentratie om de kans op nieuwe overschrijdingen te verkleinen.
Naast de verplichting tot het opstellen van een plan heeft de rechter de Staat verboden elke maatregel te (doen) treffen waarvan - in de visie van het RIVM - statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor PM10 en NO2 zal leiden. De Staatssecretaris geeft in haar brief aan dat hier sprake zou zijn van een extra (bovenwettelijk) beoordelingskader. Het Kabinet heeft zwaarwegende bezwaren tegen het afwijken van de wettelijk voorgeschreven beoordelingsmethode. Het Kabinet heeft hoger beroep tegen dit onderdeel van de uitspraak in kort geding ingesteld.

De gemeente brengt de diepgaande weerstand in de stad tegen de verbreding van de A27 onder de aandacht van bestuurlijke partners, zoals de Rijksoverheid, maar lijkt tot nu toe geen gehoor te vinden.

5. Kan het college een overzicht verstrekken van voorgenomen plannen in Utrecht, bijvoorbeeld de verbreding van de A27 of de bouw van de biomassacentrale, waarvan mogelijkerwijs statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide(NO2) en/of fijnstof (PM10)?

Nee, er zijn vooralsnog geen projecten aan te wijzen die leiden tot voortgaande of hernieuwde overschrijding van de grenswaarden. Voor de door u genoemde projecten is met luchtkwaliteitsonderzoek aangetoond dat de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en/of fijnstof (PM10) niet worden overschreden. Voor andere (nog te starten) projecten zal dit eveneens met luchtkwaliteitsonderzoek moeten worden aangetoond.
Voor fijn stof zijn er in Utrecht overigens al geruime tijd geen overschrijdingen van de grenswaarden uit de Wet milieubeheer. Voor stikstofdioxide was er in 2015 nog één overschrijding van de jaargemiddelde grenswaarde, namelijk langs de Graadt van Roggenweg.
Tot op heden wordt er bij de toetsing aan de grenswaarden uit de Wet milieubeheer geen gebruik gemaakt van statistische verwachtingen en wordt enkel getoetst aan grenswaarden. Vanwege het toevoegen van statistische verwachtingen als extra (bovenwettelijk) beoordelingskader heeft het kabinet beroep aangetekend tegen de uitspraak van de rechtbank. Totdat hierover een finale uitspraak is gedaan is niet met zekerheid te zeggen hoe de statistische verwachting te definiëren. Wanneer het hoger beroep dient is onbekend. De zitting in de bodemprocedure van Milieudefensie versus de Staat is gepland in november 2017.

6. Kan het college concreet schetsen of deze uitspraak mogelijk de gemeente steunt in haar beleid ten aanzien van de voorgenomen plannen voor de verbreding van de A27 bij Amelisweerd?

Mede omdat wij streven naar het bereiken van de WHO-advieswaarden hebben wij op 17 mei 2016 een zienswijze ingediend tegen de verbreding van de A27, waarin wij het volgende over geluid en luchtkwaliteit opmerken:
“De verkeersaantrekkende werking die hier vanuit gaat, heeft negatieve gevolgen voor het milieu, met name op het gebied van geluid en luchtkwaliteit. De gemeente Utrecht neemt vergaande maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Deze verbetering wordt met een keuze voor 2x7 rijstroken deels teniet gedaan door de hogere emissies van het extra verkeer op de snelweg. Wij vinden het ongewenst dat in het gekozen wegontwerp meer asfalt wordt aangelegd dan nodig is volgens de reistijdnormen van het rijk. Dit gaat ten koste van de leefbaarheid en is strijdig met de besteding van rijksgeld aan het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit waarin Rijk en lokale overheden de luchtkwaliteit willen verbeteren ten behoeve van de volksgezondheid.”

Een concreet antwoord of deze uitspraak ons steunt in ons beleid ten aanzien van de verbreding van de A27 is nu niet te geven. Dit is afhankelijk van het vervolg van de gerechtelijke procedures en in hoeverre de uitkomst hiervan gevolgen heeft voor de aanpak van wegverbredingen door het rijk.

Volgens de rechter moet de Nederlandse Staat nu komen met een plan, om op een zo kort mogelijk termijn alle overschrijdingen weg te nemen. Het college laat op dit moment onderzoeken welke maatregelen het meest bijdragen aan het verbeteren van de gezondheid van Utrechters, waaronder het verbeteren van de luchtkwaliteit.

7. Is het college van mening dat door deze uitspraak er ook lokaal actie moet komen om overschrijdingen van luchtvervuiling aan te pakken? Zo nee, waarom niet?

Ja. Hoewel de uitspraak zich richt op de Staat, treedt de Staatssecretaris in overleg met de gemeenten en de provincies om gezamenlijk het Nationale Luchtkwaliteitsplan vorm te geven. Geslaagde verbetering van luchtkwaliteit is over het algemeen het gevolg van een gezamenlijke Europese, landelijke, regionale en lokale aanpak. Alleen knelpunten oplossen met lokale maatregelen is onvoldoende, omdat landelijke generieke maatregelen bijdragen aan het verlagen van de achtergrondconcentratie (de vervuilde ‘deken’ van verontreiniging over Nederland). Door gezamenlijke acties kunnen de (potentiële) overschrijdingen worden weggenomen en maken we de lucht gezonder. In ons streven naar voortdurende verbetering van de luchtkwaliteit presenteren wij dit jaar de resultaten van het RIVM-onderzoek en het RHDHV-onderzoek naar mogelijke maatregelen ter verbetering van de gezondheid/luchtkwaliteit.