Schrif­te­lijke vragen Bouwen we wel ener­gie­zuinig?

Indiendatum: 2 nov. 2023
Antwoorddatum: 5 dec. 2023

Schriftelijke vragen 202/2023

De gemeente Utrecht heeft op diverse plaatsen richtlijnen opgesteld om ervoor te zorgen dat nieuwbouw in onze stad voldoende energiezuinig gaat zijn:

• De Transitievisie Warmte (2021) schrijft voor dat hoge temperatuur warmte niet is bedoeld voor nieuwbouw. Omdat er genoeg alternatieven zijn op lage temperatuur.
• In de Warmtevisie 2017 staat (programmalijn 3.2) dat bij nieuwbouw collectieve warmtelevering de voorkeur heeft, in een open net met inzet van duurzame lage temperatuurbronnen en keuzevrijheid voor de afnemer.
• Bovendien geeft de Warmtevisie 2017 aan (programmalijn 1.2.2) dat de gemaakte afspraken hierover tijdens de bouw en bij de oplevering worden gecontroleerd.
• Ten slotte is vanaf 1 januari 2021 een Utrechts Energie Protocol (UEP) van kracht waarin wordt aangegeven dat nieuwbouw maximaal energieneutraal (BENG) dient te zijn en de gemeente plannen beoordeeld op de mate waarin deze in staat zijn dit te realiseren op gebouw/perceelniveau of anders op gebiedsniveau (of buiten het plangebied).

We maken ons als raadsleden zorgen of Utrecht daarmee wel voldoende inzet op energiezuinig (nieuw)bouwen. Daarin staan we niet alleen. Zo blijkt uit een recent ingediende en (deels) ontvankelijk verklaarde petitie en burgeragendering van de Stichting Klimaat 030 met als titel ‘Energiezuiniger nieuwbouw in Utrecht’. De burgeragendering pleit voor strengere BENG-eisen bij nieuwbouw en het niet meer accepteren van de kwaliteitsverklaring van het stadsverwarmingsnet van Eneco; bij voorkeur in te voeren uiterlijk bij het van kracht worden van de Omgevingswet (naar verwachting 1 januari 2024).

De gemeente heeft de burgeragendering ontvankelijk verklaard als het gaat om de ‘kwaliteitsverklaring’ waarmee nu voor het eerst het er op lijkt dat de gemeente erkent dat zij inderdaad hier handelingsruimte heeft om deze wel of niet te accepteren. Vooruitlopend op de behandeling van deze burgeragendering in de gemeenteraad willen we daarom graag een antwoord op de volgende vragen:

1. Worden alle nieuwbouwplannen gecontroleerd door de gemeente op de afspraken over energiezuinig bouwen zoals is vastgelegd in de Warmtevisie 2017?

a. Zo ja, wat zijn de resultaten van deze controles, zowel tijdens de bouw als ook bij de oplevering van de nieuwbouw?

b. En hoe groot is jaarlijks orde grootte de ambtelijke inzet hierop (in fte)?

De Warmtevisie 2017 is alleen bindend voor onszelf en niet direct bindend voor ontwikkelaars van nieuwbouw. Om onze ambities uit de Warmtevisie te realiseren, moeten we deze vertalen naar regels in omgevingsvergunningen (bestuursrecht) en/of afspraken in anterieure overeenkomsten tussen ontwikkelaars en de gemeente (privaatrecht). De bestuursrechtelijke mogelijkheden zijn beperkt door het Rijk als wetgever tot het afdwingen van de wettelijke eisen (BENG-normen). Bovenwettelijke eisen kunnen we alleen afdwingen via privaatrechtelijke afspraken. Dat doen we door ontwikkelaars uit te dagen in tenders voor gronduitgifte door de gemeente.

De toezichthouders van VTH controleren of de ontwikkelaars voldoen aan de wettelijke eisen (ofwel de bestuursrechtelijke afspraken). De inzet hierop is risico-gestuurd en een onderdeel van de uitvoeringscontroles op de afgegeven omgevingsvergunning en hierdoor niet separaat in fte’s’s uit te drukken. De privaatrechtelijk afspraken worden gecontroleerd door de Ontwikkelorganisatie Ruimte. De inzet hierop is onderdeel van de controle op naleving van een veelheid aan privaatrechtelijke contractafspraken rond gebiedsontwikkeling en is ongeveer 2 fte, verdeeld over meerdere mensen die ook andere taken hebben. De inzet op het specifieke onderdeel duurzaamheid wordt niet separaat geregistreerd.

2. Welke totale aantallen en percentages van de vanaf 1 januari 2021 aangevraagde, beoordeelde en opgeleverde nieuwbouwwoningen wordt (gepland) aangesloten op het hoge temperatuur verwarmingsnet van Eneco?

Op basis van beschikbare data weten we dat ongeveer 30% van de nieuwbouw die in 2021 en 2022 vergund is, aangesloten is op de stadsverwarming. Het betreft 379 van de 1181 vergunde nieuwbouwwoningen in 2021 en 819 van de 2624 nieuwbouwwoningen in 2022. Bijna 500 van deze 819 woningen hebben een hybride systeem, dat gebruik maakt van WKO en waarbij de stadsverwarming gebruikt wordt voor tapwater en piekwarmte. In die gevallen wordt ongeveer de helft van de jaarlijkse warmtevraag geleverd door de stadsverwarming.

3. De Stichting Klimaat030 geeft aan dit percentage mogelijk rond de 35% ligt (aug. 2022). Als dit percentage substantieel is, bijv. meer dan 30%, is het college dan met ons van mening dat dit dan in strijd is met de inzet van energiezuinig bouwen zoals vastgelegd in Warmtevisie 2017, UEP 2021 en Transitievisie Warmte 2021?

a. Zo ja, is het college in dat geval voornemens acties te ondernemen om dat percentage te verlagen en zo ja, welke?

In de Warmtevisie 2017, UEP 2021 en Transitievisie Warmte 2021 is op verschillende manieren de ambitie geformuleerd om nieuwbouwwoningen aan te sluiten op lage temperatuur verwarming. In sommige gevallen kan dat niet of lukt dat niet. Wij gebruiken alle beschikbare middelen om directe aansluiting op de hoge temperatuur stadverwarming te voorkomen. Ook als we het percentage van circa 30% te hoog zouden vinden, dan zien we geen mogelijkheden om dit percentage te verlagen, anders dan dat de wetgever (het Rijk) ons meer ruimte geeft voor het stellen van regels in omgevingsvergunningen. Op dit moment is het namelijk niet toegestaan om aansluiting op de
stadsverwarming in de omgevingsvergunning te verbieden.

4. Welke totale aantallen en percentages van vergunningaanvragen en -verleningen voor nieuwbouw vanaf 1 januari 2021 is energieneutraal op gebouw/perceelniveau of gebiedsniveau, zoals vastgelegd in het UEP?

Van de in 2022 vergunde projecten is 6,5% energieneutraal op gebouw- of perceelniveau. Onder energieneutraal verstaan wij:

• BENG 2: <0 kWh/m².jr fossiele energieverbruik
• BENG 3 >100% duurzame energie (de hoeveelheid duurzaam geproduceerde energie op de gebouwen is groter dan het gebouwgebonden energieverbruik).

Aanvullend daarop zijn er twee projecten waarvoor we via privaatrechtelijke afspraken hebben afgedwongen dat ze energieneutraal zijn op gebiedsniveau: MARK (ca. 1.000 woningen hoogbouw in Leidsche Rijn Centrum Noord) en NPD strook Overvecht (bijna 1.000 woningen in drie woongebouwen en één woontoren). Voor beide projecten koopt de energieleverancier certificaten voor groene stroom (GvO’s) van voorafgaand aan de omgevingsvergunning gerealiseerde zon op dakprojecten binnen de gemeente. Wij zijn niet enthousiast over het sturen op energieneutraliteit via het opkopen van GvO’s, omdat het GVO’s betreft voor zonnepanelen op daken en carports die
waarschijnlijk sowieso gerealiseerd worden. Ook haalt dit de druk van de ketel om energieneutraliteit binnen de gebouwen of het perceel te realiseren. De omgevingsvergunning voor NPD is verstrekt in 2018 en die voor de MARK moet nog aangevraagd worden.

5. De Stichting Klimaat030 geeft aan dit percentage rond de 10% ligt (aug. 2022).

Als dit percentage minder is dan bijv. 30% is het college dan ook met ons van mening dat dit dan in strijd is met de inzet van energiezuinig bouwen in Utrecht?

a. Kan het college in dat geval verklaren waarom dit percentage zo laag ligt en wat het college van plan is te doen om ervoor te zorgen dat dit percentage aanzienlijk hoger gaat worden?

Via het publiekrechtelijke spoor kunnen we niet meer afdwingen dan het voldoen aan de wettelijke eisen (BENG) en via het privaatrechtelijke spoor hebben we niet altijd de machtspositie om energieneutraliteit af te dwingen. Of we gebruiken deze machtspositie niet, omdat andere belangen zwaarder wegen, zoals snelle besluitvorming en verlaging investeringskosten van gebouwen. Op basis van de huidige wet- en regelgeving zien wij geen mogelijkheden om het percentage energieneutrale woningen fors te verhogen. Omdat wij inzetten op binnenstedelijke hoogbouw, is er op daken niet altijd voldoende ruimte voor zonnepanelen voor energieneutrale gebouwen. Ook voor gebouwen waar die ruimte er wel is, lukt het niet altijd om energieneutraliteit af te dwingen via
privaatrechtelijke afspraken. In het aangepaste Utrechts Energie Protocol ligt er minder nadruk op de ambitie van energieneutraal en meer nadruk op tijdige en expliciete besluitvorming over duurzame, betaalbare en betrouwbare energiesystemen. Duurzaamheid kan ook betekenen dat gebruikt wordt gemaakt van efficiënte energiesystemen die bronnen toepassen die in de toekomst steeds duurzamer worden. Dat geldt voor zowel elektriciteit als de stadsverwarming: het Klimaatakkoord en straks ook in de wet is / wordt verankerd dat deze in 2050 duurzaam zijn.

6. Een door het Bureau Controle en Registratie Gelijkwaardigheid (BCRG) goedgekeurde kwaliteitsverklaring van Eneco zorgt ervoor dat initiatiefnemers voor nieuwbouw gebruik kunnen maken van de door Eneco afgegeven uitgangspunten bij het berekenen van de energiezuinigheid van een nieuwbouwplan.

Onderschrijft het college dat de kwaliteitsverklaring van Eneco wel degelijk van invloed is op de berekeningen van de BENG-2 en BENG-3 eisen en dat dit ook van belang is voor de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente?

In het raadsdebat van 3 juni 2021 hebben wij aangegeven dat de schil van de woning niet meer afhankelijk is van de kwaliteitsverklaring. De wethouder verwees destijds hierbij naar de BENG 1-eisen. De isolatiegraad van woningen, die na de bouw nog moeilijk verbeterd kan worden, is dus niet afhankelijk van de kwaliteitsverklaring. In het commissiedebat van 31 maart 2021 is aangegeven dat er, conform de BENG 2- en BENG 3-eisen, wel een relatie is tussen de kwaliteitsverklaring en het benodigde aantal zonnepanelen. De kwaliteitsverklaring van Eneco heeft dus inderdaad invloed op het aantal zonnepanelen dat nodig is om aan de wettelijke eisen te voldoen.

Het effect op de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente is beperkt, omdat het aandeel duurzame energie, ook nadat de woningen zijn gebouwd, steeds hoger wordt. De inspanningen om de stadsverwarming en de elektriciteitsproductie te verduurzamen gaan door en maken de energievoorziening van gebouwen van nu en in de toekomst steeds duurzamer. Ook kunnen gebouweigenaren besluiten om zonnepanelen bij te plaatsen.

7. Is het college voornemens om opnieuw de kwaliteitsverklaring van Eneco over 2024 te accepteren?

a. Zo ja, kan het college onderbouwen waarom zij dit wenst te doen?

Zoals eerder in het raadsdebat van 3 juni 2021 aangegeven, kunnen wij de kwaliteitsverklaring niet verwerpen als we hiervoor geen redenen hebben. Zolang wij geen aanwijzingen hebben dat de kwaliteitsverklaring van Eneco onjuist is, zullen wij deze accepteren als basis voor de berekening van de BENG-eisen voor omgevingsvergunningen. Twee keer per jaar controleren wij of de inzet van energiebronnen, en de daar uitvolgende duurzaamheid van de stadsverwarming, past binnen de dan geldende kwaliteitsverklaring. Zolang wij deze toets uitvoeren, is dat altijd het geval geweest.

8. Onderkent het college dat zij namens de gemeente deze kwaliteitsverklaring van Eneco ook kan verwerpen; bijv. op de wijze zoals de gemeente Nieuwegein eerder heeft gedaan?

Nee. Er wordt met deze vraag gedoeld op jurisprudentie over het afwijzen van een gelijkwaardigheidsverklaring op basis van stadverwarming bij een gebouw van Portaal. Het toen geldige bouwbesluit was uit 2003. Dit betreft een zaak uit 2009/2010, nog vóór het oprichten van het BCRG (Bureau Controle Registratie Gelijkwaardigheid) in 2014 en ook voor de invoering van de BENG-eisen. De Raad van State heeft de gemeente Nieuwegein toen in het gelijkgesteld: de manier waarop Portaal de kwaliteitsverklaring van Eneco destijds wilde inzetten is niet goedgekeurd in de vergunning en de vergunning moest opnieuw aangevraagd worden. In deze zaak is de kwaliteitsverklaring van Eneco niet verworpen. Deze casus kan zich nu niet meer voordoen, omdat (1) een hogere kwaliteitsverklaring door de BENG-normering niet meer ten koste gaat van de isolatiegraad van een woning en (2) het afgeven van een juiste kwaliteitsverklaring wordt gecontroleerd door het BCRG. Zoals aangeven in het antwoord op vraag 7, kunnen wij alleen een omgevingsvergunning weigeren als de kwaliteitsverklaring of de gelijkwaardigheidsverklaring (gebaseerd op de kwaliteitsverklaring van Eneco) aantoonbaar onjuist is.

9. In een raadsdebat n.a.v. een actuele motie om de kwaliteitsverklaring niet meer te accepteren (3 juni 2021) heeft wethouder van Hooijdonk aangegeven dat de gemeente de kwaliteitsverklaring van Eneco niet kan verwerpen en deze ook geen effect heeft op het energiezuinig bouwen vanwege de invoering van de BENG eisen.

Erkent het college inmiddels dat dit wel het geval is en dat deze eerdere uitspraken van wethouder van Hooijdonk ten onrechte zijn gemaakt en zij de gemeenteraad zodoende hierover onjuist heeft geïnformeerd? [1]

a. Zo ja, kan het college hiervoor haar excuses aanbieden aan de gemeenteraad?

Nee, dit zijn wij niet met vragenstellers eens. Wij kunnen de kwaliteitsverklaring van Eneco niet zonder meer verwerpen. De kwaliteitsverklaring heeft geen effect op de energiezuinigheid van de schil van woningen (de BENG 1-eis) en mogelijk wel op het aantal zonnepanelen per gebouw (BENG 2- en 3-eisen). Zie ook het antwoord op vraag 6.

10. Als initiatiefnemers van nieuwbouw woongebouwen niet kunnen voldoen aan de BENG-eisen kunnen zij bij de gemeente ontheffing aanvragen. Tijdens een raadsdebat (16 juni 2022) gaf wethouder van Hooijdonk aan dat zij inschat dat dergelijke ontheffingen niet of bijna nooit aangevraagd zullen worden.

Kan het college aangeven hoe vaak dit vanaf 1 januari 2021 inmiddels wel of niet is gebeurd?

a. Zo niet, waarom dan niet?

Sinds 1 januari 2021 is het niet voorgekomen dat een verzoek is ingediend voor een dergelijke ontheffing. De praktijkervaring leert dat er altijd wel een oplossing mogelijk is om toch aan de BENG-eisen te voldoen.

11. Is het college met ons van mening dat de gemeente als bevoegd gezag de ruimte heeft om randvoorwaarden en aandachtspunten op te stellen voor het eventueel toekennen van een ontheffing op de BENG-eisen; dit op basis van art 5.2.3 Bouwbesluit?

a. Zo ja, dat dit betekent dat de gemeente wel degelijk speelruimte heeft om te bepalen onder welke voorwaarden er vrijstelling kan worden verleend?

In artikel 5.2.3 van het Bouwbesluit staat dat een woongebouw niet hoeft te voldoen aan de minimumwaarde voor het aandeel hernieuwbare energie, voor zover het als gevolg van locatiegebonden omstandigheden niet mogelijk is daaraan te voldoen. Als wij een verzoek krijgen om af te wijken van BENG-1 of BENG-2, dan zullen wij de aanvrager verzoeken een onderbouwing aan te leveren waaruit blijkt dat er locatiegebonden omstandigheden zijn waardoor het niet mogelijk is om aan deze eisen te voldoen. Als deze onderbouwing voldoende is, dan kunnen wij de ontheffing accepteren. Een gemeente heeft beleidsvrijheid om te bepalen binnen welke voorwaarden dergelijke
ontheffingen verleend zouden kunnen worden. Zoals bij vraag 10 aangegeven wordt hier geen gebruik van gemaakt. Het opstellen van beleidsregels hoe met deze ontheffingsmogelijkheid om te gaan, voorziet dan ook niet in een behoefte.

12. Tot 1 januari 2021 moest er voor elke bouwvergunning een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) berekening gemaakt en ingediend worden. Gedurende enkele jaren had de gemeente Utrecht een kortingsregeling op de legeskosten indien je een lagere EPC realiseerde dan de wettelijke eis.

Hoe vaak is er van de regeling gebruik gemaakt en hoeveel inkomstenderving aan legesinkomsten heeft dit geresulteerd?

Van de regeling is in totaal 12 keer gebruik gemaakt en dat heeft tot en met 31-10-2023 geresulteerd in een inkomstenderving van 65.493 euro.

13. Is er na realisering van het bouwwerk gecontroleerd of de in vraag 12 bedoelde extra energiebesparende maatregelen daadwerkelijk zijn uitgevoerd?

a. Zo ja, wat waren daarvan de resultaten?

Nee, want bouwinspecteurs van de gemeente controleren alleen op de wettelijke eisen uit het Bouwbesluit. Bij niet voldoen aan eventuele bovenwettelijke afspraken is er voor bouwinspecteurs geen handhavend optreden mogelijk.
Er zijn wel steekproefsgewijze controles uitgevoerd om te zien of daadwerkelijk aan bovenwettelijke afspraken werd voldaan. Dit gaf geen aanleiding om aan de naleving te twijfelen.

[1] Zie beantwoording bezwaar n.a.v. WOB-besluit 2018-066, kenmerk 5309177/2.

Gert Dijkstra, EenUtrecht
Maarten van Heuven, Partij voor de Dieren